TEXTOS SEMINÁRIOS GRUPO IIII e IV (26/04) - DESIGN PRODUTO E DESIGN GRÁFICO

TEXTOS SEMINÁRIOS 26/04


GRUPO III - SOCIEDADE CIVIL, PARTICIPAÇÃO E CIDADANIA: DE QUE ESTAMOS FALANDO?


¿SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACÃO E CIDADANIA: DE QUE ESTAMOS FALANDO? 95
* Universidad de Campinas. Investigadora invitada del Programa Globalización, Cultura y Transformaciones
Sociales, Convenio UCV - Fundación Rockefeller.
Correo electrónico: evelina@unicamp.br
Dagnino, Evelina (2004) “¿Sociedade civil, participação e cidadania: de que estamos falando?”
En Daniel Mato (coord.), Políticas de ciudadanía y sociedad civil en tiempos de globalización.
Caracas: FACES, Universidad Central de Venezuela, pp. 95-110.
Evelina Dagnino*
A implantação em âmbito global do projeto neoliberal trouxe profundas
conseqüências para as sociedades latino-americanas. Se essa constatação é hoje senso
comum no que se refere à reestruturação do Estado e da economia, os impactos desse
processo sobre a cultura política de nossos países são menos reconhecidos e menos
ainda em suas especificidades nacionais. O texto que segue discute as feições que
assumem hoje no Brasil esses impactos e sugere a existência de uma confluência
perversa entre um projeto político democratizante, participativo, e o projeto neoliberal,
que marcaria hoje, desde nosso ponto de vista, o cenário da luta pelo aprofundamento
da democracia na sociedade brasileira.2 Examina também a disputa político-cultural e
os deslocamentos de sentido que ela opera em três noções —Sociedade Civil,
Participação e Cidadania— como referências centrais para o entendimento dessa
confluência. Finalmente, analisa preliminarmente as implicações desse processo de
re-significação para as representações vigentes de política e de democracia.
O processo de construção democrática enfrenta hoje no Brasil um dilema cujas
raízes estão na existência de uma confluência perversa entre dois processos distintos,
políticos distintos. De um lado, um processo de alargamento da democracia, que se
expressa na criação de espaços públicos e na crescente participação da sociedade
civil nos processos de discussão e de tomada de decisão relacionados com as questões
e políticas públicas (Teixeira, Dagnino e Silva, 2002). O marco formal desse processo
é a Constituição de 1988, que consagrou o princípio de participação da sociedade
civil.3 As principais forças envolvidas nesse processo compartilham um projeto
democratizante e participativo, construído desde os anos oitenta ao redor da expansão
da cidadania e do aprofundamento da democracia. Esse projeto emerge da luta contra
o regime militar empreendida por setores da sociedade civil, entre os quais os
movimentos sociais desempenharam um papel fundamental. No percurso desse projeto
desde então, dois marcos importantes devem ser mencionados. Primeiro, o
¿Sociedade civil, participação e cidadania:
de que estamos falando? 1
POLÍTICAS 96 DE CIUDADANÍA Y SOCIEDAD CIVIL EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIÓN
reestabelecimento da democracia formal, com eleições livres e a reorganização
partidária, abriu a possibilidade de que este projeto, configurado no interior da
sociedade e que orientou a prática de vários dos seus setores, pudesse ser levado para
o âmbito do poder do Estado, no nível dos executivos municipais e estaduais e dos
parlamentos e, mais recentemente, no executivo federal, com a eleição de Luís Inácio
Lula da Silva como Presidente da República. Assim, os anos noventa foram cenário
de numerosos exemplos desse trânsito da sociedade civil para o Estado. Segundo, e
como conseqüência, durante esse mesmo período, o confronto e o antagonismo que
tinham marcado profundamente a relação entre o Estado e a sociedade civil nas décadas
anteriores cederam lugar a uma aposta na possibilidade da sua ação conjunta para
o aprofundamento democrático. Essa aposta deve ser entendida num contexto onde o
princípio de participação da sociedade se tornou central como característica distintiva
desse projeto, subjacente ao próprio esforço de criação de espaços públicos onde o
poder do Estado pudesse ser compartilhado com a sociedade. Entre os espaços
implementados durante esse período destacam-se os Conselhos Gestores de Políticas
Públicas, instituídos por lei, e os Orçamentos Participativos, que, a partir da experiência
pioneira de Porto Alegre, foram implementados em cerca de cem cidades brasileiras,
a maioria governadas por partidos de esquerda, principalmente o Partido dos
Trabalhadores (PT).4
De outro lado, com a eleição de Collor em 1989 e como parte da estratégia do
Estado para a implementação do ajuste neoliberal, há a emergência de um projeto de
Estado mínimo que se isenta progressivamente de seu papel de garantidor de direitos,
através do encolhimento de suas responsabilidades sociais e sua transferência para a
sociedade civil. Este projeto constitui o núcleo duro do bem conhecido processo global
de adequação das sociedades ao modelo neoliberal produzido pelo Consenso de Washington.
Meu argumento é então que a última década é marcada por uma confluência
perversa entre esses dois projetos.5 A perversidade estaria colocada, desde logo, no
1. Agradeço Conselho Nacional e Pesquisa (CNPq) o apoio ao desenvolvimento do projeto de pesquisa
que origem a esse texto.
2. É preciso esclarecer desde logo que o que designo aqui provisoriamente como dois projetos
constituem, de fato, dois conjuntos de princípios básicos sob os quais se articula toda uma variedade
de subprojetos, que apresentam uma relativa diversidade interna.
3. A Constituição brasileira de 1988, conhecida como a “Constituição Cidadã”, incluiu mecanismos
de democracia direta e participativa. Entre eles, o estabelecimento de Conselhos Gestores de Políticas
Públicas, nos níveis municipal, estadual e federal, com representação paritária do Estado e da
sociedade civil, destinados a formular políticas sobre questões relacionadas com a saúde, crianças
e adolescentes, assistência social, mulheres, etc.
4. Os Orçamentos Participativos são espaços públicos para deliberação sobre o orçamento das
administrações municipais, onde a população decide sobre onde e como os investimentos devem
realizados. Diferentemente dos Conselhos Gestores, cuja existência é uma exigência legal, os
Orçamentos Participativos derivam de escolhas políticas dos diferentes governos municipais e
estaduais.
5. Por perversa, me refiro aqui a um fenômeno cujas conseqüências contrariam sua aparência, cujos
efeitos não são imediatamente evidentes e se revelam distintos do que se poderia esperar. Em espanhol
a palavra mais adequada, conforme sugestões que recebi, seria tramposa.
¿SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACÃO E CIDADANIA: DE QUE ESTAMOS FALANDO? 97
fato de que, apontando para direções opostas e até antagônicas, ambos os projetos
requerem uma sociedade civil ativa e propositiva.
Essa identidade de propósitos, no que toca à participação da sociedade civil, é
evidentemente aparente. Mas essa aparência é sólida e cuidadosamente construída
através da utilização de referências comuns, que tornam seu deciframento uma tarefa
difícil, especialmente para os atores da sociedade civil envolvidos, a cuja participação
se apela tão veementemente e em termos tão familiares e sedutores. A disputa política
entre projetos políticos distintos assume então o caráter de uma disputa de significados
para referências aparentemente comuns: participação, sociedade civil, cidadania,
democracia. Nessa disputa, onde os deslizamentos semânticos, os deslocamentos de
sentido, são as armas principais, o terreno da prática política se constitui num terreno
minado, onde qualquer passo em falso nos leva ao campo adversário. Aí a perversidade
e o dilema que ela coloca, instaurando uma tensão que atravessa hoje a dinâmica do
avanço democrático no Brasil. Por um lado, a constituição dos espaços públicos representa
o saldo positivo das décadas de luta pela democratização, expresso especialmente
—mas não só— pela Constituição de 1988, que foi fundamental na
implementação destes espaços de participação da sociedade civil na gestão da
sociedade. Por outro lado, o processo de encolhimento do Estado e da progressiva
transferência de suas responsabilidades sociais para a sociedade civil, que tem caracterizado
os últimos anos, estaria conferindo uma dimensão perversa a essas jovens
experiências. Essa perversidade é claramente exposta nas avaliações dos movimentos
sociais, de representantes da sociedade civil nos Conselhos gestores, de membros das
organizações não governamentais (ONG) envolvidas em parcerias com o Estado e de
outras pessoas que de uma maneira ou de outra vivenciam a experiência desses espaços
ou se empenharam na sua criação, apostando no potencial democratizante que eles
trariam. Elas percebem essa confluência perversa como um dilema que questiona o
seu próprio papel político: “o que estamos fazendo aqui?”, “que projeto estamos
fortalecendo?”, “não ganharíamos mais com outro tipo de estratégia que priorizasse a
organização e a mobilização da sociedade, ao invés de atuar junto com o Estado?” 6 O
risco —real— que elas percebem é que a participação da sociedade civil nas instâncias
decisórias, defendida pelas forças que sustentam o projeto participativo democratizante
como um mecanismo de aprofundamento democrático e de redução da exclusão, possa
acabar servindo aos objetivos do projeto que lhe é antagônico.
O reconhecimento dos dilemas colocados por essa confluência perversa impõe,
do meu ponto de vista, inflexões necessárias no modo como temos analisado o processo
de construção democrática no Brasil, as relações entre Estado e sociedade civil e a
problemática da constituição de espaços públicos e sua dinâmica de funcionamento.
Na verdade, o que essa confluência perversa veio ressaltar é uma dimensão
freqüentemente esquecida: a imensa complexidade desse processo, que resiste a
6. Depoimentos de ativistas da sociedade civil, recolhidos pelos estudos de Luciana Tatagiba, Gema
Galgani e Magnólia Said e Ana Cláudia Chaves Teixeira, reunidos em Dagnino (2002).
POLÍTICAS 98 DE CIUDADANÍA Y SOCIEDAD CIVIL EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIÓN
análises simplistas e unidimensionais. Uma dessas inflexões é a necessidade de conferir
um maior peso explicativo à noção de projeto político, no nível teórico, e em
conseqüência, investir, no nível empírico, na investigação e análise dos distintos
projetos políticos em disputa, e especialmente no esforço de desvendar a crescente
opacidade construída por referências comuns, através da explicitação dos
deslocamentos de sentido que sofrem. Estamos usando o termo projetos políticos
num sentido próximo da visão gramsciana, para designar os conjuntos de crenças,
interesses, concepções de mundo, representações do que deve ser a vida em sociedade,
que orientam a ação política dos diferentes sujeitos. A virtude específica dessa
abordagem, sobre a qual já trabalhamos largamente (Dagnino, 1998, 2000) está no
vínculo indissolúvel que estabelece entre a cultura e a política. Nesse sentido, nossa
hipótese central sobre a noção de projetos políticos é que eles não se reduzem a
estratégias de atuação política no sentido estrito, mas expressam e veiculam e produzem
significados que integram matrizes culturais mais amplas. Uma primeira implicação
dessa inflexão, que não analisaremos aqui, se refere às relações Estado-sociedade
civil e a necessidade de repensar, a partir dessa perspectiva, a análise recorrente dessas
relações que tem como seu eixo central a clivagem entre a sociedade civil —considerada
como “pólo de virtudes democratizantes”— e o Estado, freqüentemente visto
como “encarnação do mal” e obstáculo fundamental à participação e à democratização.
A noção de projetos políticos pode contribuir para superar essa visão homogeneizadora
tanto do Estado quanto da sociedade civil e o reconhecimento da sua diversidade
interna, como base para repensar as suas relações. Um segundo ponto propõe um
exercício preliminar de análise dos deslocamentos de sentido porque têm passado as
noções de sociedade civil, participação e cidadania, e suas implicações para o significado
de política e democracia. Se esses deslocamentos expressam e configuram uma
disputa política, sua análise deve expor os distintos projetos que esses sentidos
escondem e revelam.
A confluência perversa e o deslocamento de significados
A investigação dos distintos projetos de construção democrática e dos significados
que os constituem se põe como tarefa analítica no Brasil pelo menos desde os
anos oitenta, com a ruptura da momentânea “unidade” da sociedade civil que havia se
construído em torno do restabelecimento do Estado de Direito e das instituições democráticas.
O debate entre as várias concepções de democracia que se inicia naqueles
anos, expressando a diversidade que sucedeu àquela “unidade”, catalisou boa parte
das energias intelectuais e políticas do país. No entanto, nos últimos anos, o que denominamos
acima de “confluência perversa” agudizou, desde o nosso ponto de vista,
a necessidade dessa tarefa.
O avanço da estratégia neoliberal determinou uma profunda inflexão na cultura
política no Brasil e na América Latina. Assim, menos reconhecida e debatida do
que a reestruturação do Estado e da economia que têm resultado da implementação
desse projeto, há uma redefinição de significados no âmbito da cultura que integram
a transformação que têm se operado nos nossos países. No caso do Brasil, o que há
¿SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACÃO E CIDADANIA: DE QUE ESTAMOS FALANDO? 99
talvez de específico nesse processo é que ele se defronta com um projeto político
democratizante, amadurecido desde o período da resistência ao regime militar, fundado
na ampliação da cidadania e na participação da sociedade civil. Ao contrário de
outros países do continente, esse projeto, gestado no interior de uma sociedade civil
bastante consolidada, encontra suporte significativo em vários dos seus setores, tendo
sido capaz, como vimos, de inspirar a criação de novas instituições que abrigassem
seus princípios, tais como os Conselhos gestores, os Orçamentos Participativos, etc.
A constituição desse campo ético-político, que tem um papel fundamental na transição
democrática, foi analisada por vários autores (Alvarez, Dagnino e Escobar, 1998;
Doimo, 1995; Baierle, 1998). Mais recentemente, o seu trânsito para o aparato do
Estado em vários níveis possibilitou a emergência de experiências participativas
democratizantes que pipocam por todo o país.
Em outras palavras, o projeto neoliberal encontra no Brasil um contendor relativamente
consolidado, embora evidentemente não hegemônico, capaz de constituir
um campo de disputa. A existência desse contendor e dessa disputa determina, na
nossa perspectiva, direções específicas às estratégias e formas de atuação das forças
vinculadas ao projeto neoliberal em nosso país que, se não se afastam das direções
adotadas no nível global, adquirem especificidade própria na medida em que são
forçadas a estabelecer relações de sentido e um terreno de interlocução com o campo
adversário. A necessidade dessa interlocução se acentua no interior dos espaços públicos
de participação do Estado e da sociedade civil quando se defrontam face a face
esses dois projetos. É possível entender melhor o cenário e a natureza dessa interlocução
se lembrarmos que os anos noventa no Brasil são caracterizados por uma inflexão nas
relações entre o Estado e os setores da sociedade civil comprometidos com o projeto
participativo democratizante, onde estes últimos substituem o confronto aberto da
década anterior por uma aposta na possibilidade de uma atuação conjunta com o Estado.
A chamada “inserção institucional” dos movimentos sociais é evidência dessa
inflexão (Carvalho, 1997; GECD, 2000). Assim, grande parte da interlocução entre o
projeto neoliberal, que ocupa majoritariamente o aparato do Estado, com o projeto
participativo se dá justamente através daqueles setores da sociedade civil que se
engajam nessa aposta e passam a atuar nas novas instâncias de participação junto ao
Estado.
Nesse sentido, a coincidência na exigência de uma sociedade civil ativa e
propositiva, que estes dois projetos antagônicos apresentam, é, de fato, emblemática
de uma série de outras “coincidências” no nível do discurso, referências comuns que,
examinadas com cuidado, escondem distinções e divergências fundamentais. Assim,
o que essa “confluência perversa” determina é um obscurecimento dessas distinções
e divergências, por meio de um vocabulário comum e de procedimentos e mecanismos
institucionais que guardam uma similaridade significativa.
As noções de sociedade civil, participação e cidadania mantém entre si uma
estreita relação e foram selecionadas porque são, da nossa perspectiva, elementos
centrais desse deslocamento de sentidos que constitui o mecanismo privilegiado na
disputa política que se trava hoje ao redor do desenho democrático da sociedade
POLÍTICAS 100 DE CIUDADANÍA Y SOCIEDAD CIVIL EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIÓN
brasileira. Essa centralidade, de um lado, se relaciona com o papel que elas
desempenharam na origem e na consolidação do projeto participativo. De outro lado,
e em conseqüência, elas são fundamentais exatamente porque constituem os canais
de mediação entre os dois campos ético-políticos. Além disso, para além do cenário
específico onde essas noções se inserem no debate brasileiro, elas também são parte
constitutiva da implementação do projeto neoliberal no nível global. Nesse sentido,
estamos nos diferenciando aqui de uma análise que veria esses deslocamentos como
predominantemente determinados pela imposição global dos elementos políticoculturais
“adequados” à implementação do modelo neoliberal. Se a velha teoria da
dependência deixou uma lição, foi ressaltar o mecanismo da “internalização” dos
elementos “externos”. Essa internalização se dá, no mais das vezes, como parte integrante
da formulação de projetos políticos próprios dos atores locais. Isso não nos
exime de reconhecer que os graus de autonomia na formulação desses projetos não
são ilimitados. Mas significa também reafirmar o óbvio: a adoção do modelo neoliberal
corresponde a e expressa uma enorme fatia dos interesses, desejos, crenças e aspirações
presentes nos países latino-americanos: nas suas sociedades civis e nos seus Estados.
É nesse sentido, me parece, que devemos entender a produção transnacional das
representações daquelas noções. Ou seja, reconhecendo que essa produção se constitui,
pelo menos para o caso brasileiro, mas suspeito que em parte significativa de outros
casos, também em diálogo com e como re-significação ativa dos elementos oposicionais
com potencial hegemônico alternativo.
A redefinição da noção de sociedade civil e do que ela designa talvez tenha
constituído o deslocamento mais visível produzido no âmbito da hegemonia do projeto
neoliberal; por isso mesmo o mais estudado. O crescimento acelerado e o novo papel
desempenhado pelas Organizações Não-Governamentais; a emergência do chamado
Terceiro Setor e das Fundações Empresariais, com a forte ênfase numa filantropia
redefinida (Fernandes,1994; Landim, 1993; Alvarez, 1999; Paoli, 2002; Salamon,
1997); e a marginalização (a que alguns autores se referem como “criminalização”
(Oliveira, 1997) dos movimentos sociais, evidenciam esse movimento de redefinição.
O resultado tem sido uma crescente identificação entre “sociedade civil” e ONG,
onde o significado da expressão “sociedade civil” se restringe cada vez mais a designar
apenas essas organizações, quando não em mero sinônimo de “Terceiro Setor”.
Reforçada pelo que tem sido chamado de “onguização” dos movimentos sociais
(Alvarez, 1999), essa tendência é mundial. Mas seria necessário aprofundar os significados
locais específicos desse deslocamento, bem como apontar a heterogeneidade
constitutiva do campo das ONG (Teixeira, 2000) que tendemos a ignorar. O papel das
agências internacionais tem sido abundantemente apontado na raiz desse deslocamento
(Mato, 2003). Mas seria necessário investigar os diferentes papéis que desempenham
nele, em primeiro lugar, as distintas organizações não governamentais. Seu
desempenho, vinculado aos diferentes projetos políticos que as mobilizam, é, com
freqüência, também afetado pela necessidade de assegurar sua própria sobrevivência.
Além delas, papel fundamental têm os diferentes governos locais, em todos os seus
níveis (municipal, estadual e federal, no caso brasileiro), que, dependendo de seus
respectivos projetos, buscam parceiros confiáveis e temem a politização da interlocução
¿SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACÃO E CIDADANIA: DE QUE ESTAMOS FALANDO? 101
com os movimentos sociais e com as organizações de trabalhadores, uma tendência
alimentada pela mídia, com freqüência por motivos semelhantes.
As relações entre Estado e ONG parecem constituir um campo exemplar da
confluência perversa que mencionamos antes. Dotadas de competência técnica e
inserção social, interlocutores “confiáveis” entre os vários possíveis interlocutores na
sociedade civil, elas são freqüentemente vistas como os parceiros ideais pelos setores
do Estado empenhados na transferência de suas responsabilidades para o âmbito da
sociedade civil. Uma eventual recusa desse papel (Galgani e Said, 2002) se dramatiza
quando ela se defronta com a possibilidade concreta de produzir resultados positivos —
fragmentados, pontuais, provisórios, limitados, mas positivos— com relação à diminuição
da desigualdade e à melhoria das condições de vida dos setores sociais atingidos.
O predomínio maciço das ONG, expressa, por um lado, a difusão de um
paradigma global que mantém estreitos vínculos com o modelo neoliberal, na medida
em que responde às exigências dos ajustes estruturais por ele determinados. Por outro
lado, com o crescente abandono de vínculos orgânicos com os movimentos sociais
que as caracterizava em períodos anteriores, a autonomização política das ONG cria
uma situação peculiar onde essas organizações são responsáveis perante as agências
internacionais que as financiam e o Estado que as contrata como prestadoras de
serviços, mas não perante a sociedade civil, da qual se intitulam representantes, nem
tampouco perante os setores sociais de cujos interesses são portadoras, ou perante
qualquer outra instância de caráter propriamente público. Por mais bem intencionadas
que sejam, sua atuação traduz fundamentalmente os desejos de suas equipes
diretivas.
Talvez menos exploradas são as importantes implicações dessa reconfiguração
da sociedade civil para uma dimensão fundamental, intimamente ligada à idéia de
participação e à constituição de espaços públicos, que é a representação/
representatividade da sociedade civil. A questão da representatividade assume facetas
variadas e/ou é entendida de formas diversas por parte de diferentes setores da
sociedade civil. Por um lado, a capacidade de pressão do Movimento Sem Terra (MST),
por exemplo, se evidencia na realização de protestos e manifestações de massa que,
assim como o número de participantes no Orçamento Participativo e sua capacidade
de mobilização, atestam as suas respectivas representatividades, entendidas num sentido
clássico. Por outro lado, há um deslocamento no entendimento da
representatividade, tanto por parte do Estado quanto por parte de atores da sociedade
civil. No caso das ONG, por exemplo, essa representatividade parece se deslocar para
o tipo de competência que possuem: o Estado as vê como interlocutoras representativas
na medida em que detém um conhecimento específico que provém do seu vínculo
(passado ou presente) com determinados setores sociais: jovens, negros, mulheres,
portadores de VIH (Virus de Imunodeficiência Humana), movimentos ambientais,
etc. Portadoras dessa capacidade específica, muitas ONG passam também a se ver
como “representantes da sociedade civil”, num entendimento particular da noção de
representatividade. Consideram ainda que sua representatividade vem do fato de que
expressam interesses difusos na sociedade, aos quais “dariam voz”. Essa
POLÍTICAS 102 DE CIUDADANÍA Y SOCIEDAD CIVIL EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIÓN
representatividade adviria então muito mais de uma coincidência entre esses interesses
e os defendidos pelas ONG do que de uma articulação explícita, ou relação orgânica,
entre estas e os portadores destes interesses.
Esse deslocamento da noção de representatividade não é obviamente inocente
nem em suas intenções nem em suas conseqüências políticas. Seu exemplo mais extremo
é a composição do Conselho da Comunidade Solidária, criado pelo Governo
Fernando Henrique Cardoso e centro das políticas sociais durante seu mandato, onde
a representação da sociedade civil se dava através de convites a indivíduos com alta
“visibilidade” na sociedade, artistas de televisão, pessoas que escrevem com freqüência
na mídia impressa, etc.7 Esse entendimento particular da noção de representatividade
a reduz à visibilidade social, entendida, por sua vez, como o espaço ocupado nos
vários tipos de mídia.
Estreitamente ligada a esse processo de deslocamento, a noção de participação,
que constituiu o núcleo central do projeto participativo e democratizante, percorre os
mesmos caminhos. Por um lado, a re-significação da participação acompanha a mesma
direção seguida pela reconfiguração da sociedade civil, com a emergência da chamada
“participação solidária” e a ênfase no trabalho voluntário e na “responsabilidade social”,
tanto de indivíduos como de empresas. O princípio básico aqui parece ser a
adoção de uma perspectiva privatista e individualista, capaz de substituir e redefinir o
significado coletivo da participação social. A própria idéia de “solidariedade”, a grande
“bandeira” dessa participação redefinida, é despida de seu significado político e
coletivo, passando a apoiar-se no terreno privado da moral. Além disso, este princípio
tem demonstrado sua efetividade em redefinir um outro elemento crucial no projeto
participativo, promovendo a despolitização da participação: na medida em que essas
novas definições dispensam os espaços públicos onde o debate dos próprios objetivos
da participação pode ter lugar, o seu significado político e potencial democratizante é
substituído por formas estritamente individualizadas de tratar questões tais como a
desigualdade social e a pobreza.
Por outro lado, em grande parte dos espaços abertos à participação de setores
da sociedade civil na discussão e formulação das políticas públicas com respeito a
essas questões, estes se defrontam com situações onde o que se espera deles é muito
mais assumir funções e responsabilidades restritas à implementação e execução de
políticas públicas, provendo serviços antes considerados como deveres do Estado, do
que compartilhar o poder de decisão quanto à formulação dessas políticas. O papel
das chamadas “organizações sociais”, a denominação utilizada na Reforma Administrativa
do Estado, implementada pelo então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira a
7. O Conselho da Comunidade Solidária, criado no governo de Cardoso e presidido pela primeira
dama, a antropóloga Ruth Cardoso, encontra similares por toda a América Latina (o Fondo de
Solidariedad e Inversión Social (FOSIS) no Chile, o Programa Nacional de Solidariedad
(PRONASOL) no México, a Red de Solidariedad na Colômbia) e é exemplar da política neoliberal
de envolvimento da sociedade civil e das empresas privadas nas políticas sociais. Num exemplo
claro da confluência perversa que mencionamos, depois de seu período inicial, vários dos
representantes da sociedade civil ligados ao projeto participativo retiraram-se do Conselho.
¿SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACÃO E CIDADANIA: DE QUE ESTAMOS FALANDO? 103
partir de 1995, para designar a forma de participação da sociedade civil nas políticas
públicas, instituída pela Constituição de 1988, se reduz àquela função e é claramente
excluído dos poderes de decisão, reservados ao chamado “núcleo estratégico” do Estado
(Bresser Pereira, 1996).
Aqui, mais uma vez, o significado político crucial da participação é radicalmente
redefinido e reduzido à gestão. A ênfase gerencialista e empreendorista transita
da área da administração privada para o âmbito da gestão estatal (Tatagiba, 2003)
com todas as implicações despolitizadoras delas decorrentes. Estes significados vêm
se contrapor ao conteúdo propriamente político da participação tal como concebida
no interior do projeto participativo, marcada pelo objetivo da “partilha efetiva do
poder” entre Estado e sociedade civil (Dagnino, 2002), por meio do exercício da
deliberação no interior dos novos espaços públicos.
Finalmente, a noção de cidadania oferece talvez o caso mais dramático desse
processo de deslocamento de significado. Dramático em primeiro lugar, porque foi
precisamente por meio dessa noção que o projeto participativo obteve seus maiores
ganhos culturais e políticos, na medida em que foi capaz de fundar uma redefinição
inovadora dos seus conteúdos que penetrou profundamente no cenário político e cultural
da sociedade brasileira. Um resumo dos elementos fundamentais dessa redefinição
pode ajudar a esclarecer o significado dramático dessa apropriação neoliberal da noção
de cidadania.8
A então chamada nova cidadania, ou cidadania ampliada começou a ser formulada
pelos movimentos sociais que, a partir do final dos anos setenta e ao longo
dos anos oitenta, se organizaram no Brasil em torno de demandas de acesso aos
equipamentos urbanos como moradia, água, luz, transporte, educação, saúde, etc. e
de questões como gênero, raça, etnia, etc. Inspirada na sua origem pela luta pelos
direitos humanos (e contribuindo para a progressiva ampliação do seu significado)
como parte da resistência contra a ditadura, essa concepção buscava implementar um
projeto de construção democrática, de transformação social, que impõe um laço constitutivo
entre cultura e política. Incorporando características de sociedades
contemporâneas, tais como o papel das subjetividades, o surgimento de sujeitos sociais
de um novo tipo e de direitos também de novo tipo, bem como a ampliação do espaço
da política, esse projeto reconhece e enfatiza o caráter intrínseco da transformação
cultural com respeito à construção da democracia. Nesse sentido, a nova cidadania
inclui construções culturais, como as subjacentes ao autoritarismo social como alvos
políticos fundamentais da democratização.9 Assim, a redefinição da noção de cidadania,
8. A discussão dessa redefinição, resumida aqui, pode ser encontrada em Dagnino, 1994, 2001.
9. Por autoritarismo social designamos uma matriz cultural, vigente no Brasil e na maioria dos países
latino-americanos, que preside a organização desigual e hierárquica das relações sociais, no âmbito
público e privado. Baseada em diferenças de classe, raça e gênero que constituem a base principal
de uma classificação social que impregnou historicamente a cultura brasileira, estabelecendo
diferentes categorias de pessoas hierarquicamente dispostas em seus respectivos “lugares” na
sociedade, essa matriz reproduz a desigualdade das relações sociais em todos os níveis, subjazendo
às práticas sociais e estruturando uma cultura autoritária.
POLÍTICAS 104 DE CIUDADANÍA Y SOCIEDAD CIVIL EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIÓN
formulada pelos movimentos sociais, expressa não somente uma estratégia política,
mas também uma política cultural.10
Um primeiro elemento constitutivo dessa concepção de cidadania se refere à
noção mesma de direitos. A nova cidadania assume uma redefinição da idéia de direitos,
cujo ponto de partida é a concepção de um direito a ter direitos. Essa concepção não
se limita a provisões legais, ao acesso a direitos definidos previamente ou à efetiva
implementação de direitos formais abstratos. Ela inclui a invenção/criação de novos
direitos, que surgem de lutas específicas e de suas práticas concretas. Nesse sentido,
a própria determinação do significado de “direito” e a afirmação de algum valor ou
ideal como um direito são, em si mesmas, objetos de luta política. O direito à autonomia
sobre o próprio corpo, o direito à proteção do meio ambiente, o direito à moradia, são
exemplos (intencionalmente muito diferentes) dessa criação de direitos novos. Além
disso, essa redefinição inclui não somente o direito à igualdade, como também o
direito à diferença, que especifica, aprofunda e amplia o direito à igualdade. 11
Um segundo elemento, que implica o direito a ter direitos, é que a nova
cidadania, ao contrário das concepções tradicionalmente vigentes no Brasil, não está
vinculada a uma estratégia das classes dominantes e do Estado de incorporação política
gradual dos setores excluídos, com o objetivo de uma maior integração social ou
como uma condição legal e política necessária para a instalação do capitalismo. A
nova cidadania requer —é inclusive pensada como consistindo nesse processo— a
constituição de sujeitos sociais ativos (agentes políticos), definindo o que consideram
ser seus direitos e lutando para seu reconhecimento enquanto tais. Nesse sentido, é
uma estratégia dos não-cidadãos, dos excluídos, uma cidadania “desde baixo”.
Um terceiro ponto é a idéia de que a nova cidadania transcende uma referência
central no conceito liberal: a reivindicação ao acesso, inclusão, participação e
pertencimento a um sistema político já dado. O que está em jogo, de fato, é o direito
de participar na própria definição desse sistema, para definir de que queremos ser
membros, isto é, a invenção de uma nova sociedade. O reconhecimento dos direitos
de cidadania, tal como é definido por aqueles que são excluídos dela no Brasil de
hoje, aponta para transformações radicais em nossa sociedade e em sua estrutura de
relações de poder. Daí a importância que essa noção adquiriu na emergência de
10. “Na América Latina, a expressão “política cultural” designa normalmente as ações do Estado ou de
outras instituições com relação à cultura, considerada um terreno específico e separado da política,
muito freqüentemente reduzido à produção e consumo de bens culturais: arte, cinema, teatro etc.
Aqui, utilizamos “política cultural” para chamar a atenção para o laço constitutivo entre cultura e
política, e a redefinição de política que essa visão implica. Esse laço constitutivo significa que a
cultura entendida como concepção do mundo, como conjunto de significados que integram práticas
sociais, não pode ser entendida adequadamente sem a consideração das relações de poder embutidas
nessas práticas. Por outro lado, a compreensão da configuração dessas relações de poder não é
possível sem o reconhecimento de seu caráter “cultural” ativo, na medida em que expressam,
produzem e comunicam significados” (Dagnino, 2000: 85).
11. Para uma discussão específica da relação entre o direito à igualdade e o direito à diferença, ver
Dagnino (1994).
¿SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACÃO E CIDADANIA: DE QUE ESTAMOS FALANDO? 105
experiências participativas como os Orçamentos Participativos e outras, onde os setores
populares e suas organizações lutam para abrir espaço para o controle democrático do
Estado mediante a participação efetiva dos cidadãos no poder. Além disso, não há
dúvida de que essas experiências expressam e contribuem para reforçar a existência
de cidadãos-sujeitos e de uma cultura de direitos que inclui o direito a ser co-participante
em governos locais. Ademais, esse tipo de experiência contribui para a criação
de espaços públicos onde os interesses comuns e privados, as especificidades e as
diferenças, podem ser expostas, discutidas e negociadas.
Apontando também para a superação do conceito liberal de cidadania, um outro
elemento dessa visão ampliada é que a cidadania não está mais confinada dentro dos
limites das relações com o Estado, ou entre Estado e indivíduo, mas deve ser
estabelecida no interior da própria sociedade, como parâmetro das relações sociais
que nela se travam. O processo de construção de cidadania como afirmação e
reconhecimento de direitos é, especialmente na sociedade brasileira, um processo de
transformação de práticas arraigadas na sociedade como um todo, cujo significado
está longe de ficar limitado à aquisição formal e legal de um conjunto de direitos e,
portanto, ao sistema político-judicial. A nova cidadania é um projeto para uma nova
sociabilidade: não somente a incorporação no sistema político em sentido estrito, mas
um formato mais igualitário de relações sociais em todos os níveis, inclusive novas
regras para viver em sociedade (negociação de conflitos, um novo sentido de ordem
pública e de responsabilidade pública, um novo contrato social etc.). Um formato
mais igualitário de relações sociais em todos os níveis implica o “reconhecimento do
outro como sujeito portador de interesses válidos e de direitos legítimos” (Telles,
1994: 46). Isso implica também a constituição de uma dimensão pública da sociedade,
em que os direitos possam consolidar-se como parâmetros públicos para a interlocução,
o debate e a negociação de conflitos, tornando possível a reconfiguração de uma
dimensão ética da vida social.
Esse projeto significa uma reforma moral e intelectual: um processo de
aprendizagem social, de construção de novos tipos de relações sociais, que implicam,
obviamente, a constituição de cidadãos como sujeitos sociais ativos. Mas para a
sociedade em seu conjunto, requer também aprender a viver em termos diferentes
com esses cidadãos emergentes que se recusam a permanecer nos lugares definidos
social e culturalmente para eles. Esse é um dos pontos em que o radicalismo da
cidadania como política cultural parece bastante claro.
A disseminação dessa concepção de cidadania foi expressiva, e ela orientou
não só as práticas políticas de movimentos sociais de vários tipos, mas também
mudanças institucionais, como as incluídas na Constituição de 1988, conhecida, como
já mencionado, como a “Constituição Cidadã”.12 Foi graças a essa disseminação que,
12. Para análises desse impacto no nível institucional, ver Benevides (1998); para um exemplo, entre
muitos, do significado dessa noção de cidadania nas práticas dos movimentos sociais, ver Dagnino
(1995).
POLÍTICAS 106 DE CIUDADANÍA Y SOCIEDAD CIVIL EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIÓN
diferentemente de outros países do continente, no Brasil a expressão “cidadania” esteve
longe de se limitar a meramente designar o conjunto da população, mas foi preenchida
por um significado político claro. É esse significado político, no seu potencial transformador,
que passa a ser alvo das concepções neoliberais de cidadania.
As redefinições neoliberais de cidadania repousam sobre um conjunto de
procedimentos. Alguns ressuscitam a concepção liberal tradicional de cidadania, outros
são inovadores e contemplam elementos novos das configurações sociais e políticas
da contemporaneidade. Em primeiro lugar, de novo, eles reduzem o significado coletivo
da redefinição de cidadania anteriormente empreendida pelos movimentos sociais a
um entendimento estritamente individualista dessa noção. Segundo, se estabelece uma
sedutora conexão entre cidadania e mercado. Tornar-se cidadão passa a significar a
integração individual ao mercado, como consumidor e como produtor. Esse parece
ser o princípio subjacente a um enorme número de programas para ajudar as pessoas
a “adquirir cidadania”, isto é, aprender como iniciar microempresas, tornar-se
qualificado para os poucos empregos ainda disponíveis, etc. Num contexto onde o
Estado se isenta progressivamente de seu papel de garantidor de direitos, o mercado é
oferecido como uma instância substituta para a cidadania.
Os direitos trabalhistas estão sendo eliminados em nome da livre negociação
entre patrões e empregados, da “flexibilidade” do trabalho, etc., e os direitos sociais
garantidos pela Constituição Brasileira desde os anos quarenta eliminados sob a lógica
de que eles constituem obstáculos ao livre funcionamento do mercado, restringindo
assim o desenvolvimento e a modernização. Essa mesma lógica transforma os cidadãos/
portadores de direitos nos novos vilãos da nação: inimigos das reformas desenhadas
para encolher as responsabilidades do Estado. Assim, se registra uma inversão peculiar:
o reconhecimento de direitos, considerado no passado recente como indicador de
modernidade, torna-se símbolo de “atraso”, um “anacronismo” que bloqueia o potencial
modernizante do mercado.(Telles, 2001). Aqui encontramos uma poderosa
legitimação da concepção do Mercado como instância alternativa de cidadania, na
medida em que o mercado se torna a encarnação das virtudes modernas e o único
caminho para o sonho latino-americano de inclusão no Primeiro Mundo.
O deslocamento de significados que sofre a noção de cidadania é também
dramático porque se vincula diretamente à gestão do que é a nossa questão mais
premente: a pobreza. Na contramão do movimento que se enunciava no final dos
anos oitenta e início dos noventa, quando a questão social e a pobreza passam a ser
vistas sob a ótica da construção da cidadania e da igualdade de direitos, tal como
paradigmaticamente evidencia a criação do Conselho de Segurança Alimentar
(CONSEA), o projeto neoliberal propõe uma outra forma de gestão do social.13 Principal
recurso dessa forma de gestão, o apelo à solidariedade se restringe à
13. O Conselho de Segurança Alimentar, que afirmava a alimentação como um direito, foi dissolvido
nos primeiros dias do governo de Fernando Henrique Cardoso e substituído pelo já mencionado
Conselho da Comunidade Solidária.
¿SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACÃO E CIDADANIA: DE QUE ESTAMOS FALANDO? 107
responsabilidade moral da sociedade, bloqueando a sua dimensão política e desmontando
as referências à responsabilidade pública e ao bem público, precária e penosamente
construídas desde os anos oitenta (Telles, 2001). É através desse entendimento
de cidadania restrito à responsabilidade moral privada que a sociedade é chamada a
se engajar no trabalho voluntário e filantrópico, que se torna cada vez mais o hobby
favorito da classe média brasileira.14 A cidadania é identificada com e reduzida à
solidariedade para com os pobres, por sua vez, entendida no mais das vezes como
mera caridade: numa propaganda na televisão, num modelo exaustivamente repetido
hoje no Brasil, uma conhecida atriz brasileira, convidando o público a doar o equivalente
a cinco dólares americanos por mês para um programa de assistência à criança,
termina enfaticamente sua fala dizendo: “Isto é cidadania!”.
Esse entendimento de cidadania domina as ações das fundações empresariais,
o chamado terceiro setor, que proliferou no Brasil nos últimos anos. Caracterizado
por uma ambigüidade constitutiva entre os interesses mercantis de maximização de
lucros através da sua imagem pública baseada na “responsabilidade social”, essas
fundações são os novos campeões da cidadania no Brasil. Tal como nos setores do
Estado ocupados pelas forças neoliberais, esse discurso da cidadania é marcado pela
total ausência de qualquer referência a direitos universais ou ao debate político sobre
as causas da pobreza e da desigualdade. Uma das conseqüências é o deslocamento
dessas questões: tratadas estritamente sob o ângulo da gestão técnica ou filantrópica,
a pobreza e a desigualdade estão sendo retiradas da arena pública (política) e do seu
domínio próprio, o da justiça, igualdade e cidadania. A própria substituição do termo
sociedade civil pela importação do termo Terceiro Setor (o primeiro e o segundo
seriam o Estado e o Mercado) para substituir o de sociedade civil designa o intento de
retirar a cidadania do terreno da política, retomado novamente pelo seu detentor exclusivo:
o Estado. Vale lembrar que um dos pontos fundamentais do esforço
democratizante dos anos oitenta, que se inicia nos anos setenta com a luta contra um
Estado autoritário e centralizador, era também uma batalha contra uma concepção
estatista de poder e de política e por uma visão ampliada da política e seus agentes.
Essa visão ampliada incluía a sociedade civil como uma arena política legítima e
enfatizava a cidadania, como vimos, como um processo de constituição de sujeitos
políticos.
É na formulação de políticas sociais com respeito à pobreza e à desigualdade,
em cuja definição se concentrou grande parte das lutas organizadas pela demanda de
direitos iguais e pela extensão da cidadania e para onde se dirigiu a participação da
sociedade no esforço de assegurar direitos universais a todos os cidadãos, portanto,
no terreno privilegiado do projeto democratizante, que se evidencia com mais clareza
o avanço dessas versões neo-liberais da cidadania. Com o avanço do modelo neoliberal
14. Um estudo sobre as motivações subjacentes ao trabalho voluntário no Brasil provavelmente reforçaria
nosso argumento, ao iluminar a emergência de concepções privatistas, individualistas e auto-centradas
que tendem a orientar a prática do voluntarismo no mundo todo. Ver Leslie Hustinx e Frans
Lammertyn (2003).
POLÍTICAS 108 DE CIUDADANÍA Y SOCIEDAD CIVIL EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIÓN
e a redução do papel do Estado, as políticas sociais são cada vez mais formuladas
estritamente como esforços emergenciais dirigidos a determinados setores sociais,
cuja sobrevivência está ameaçada. Os alvos dessas políticas não são vistos como
cidadãos, com direitos a ter direitos, mas como seres humanos “carentes”, a serem
atendidos pela caridade, pública ou privada.15 Ao serem confrontados com essa visão,
reforçada pela escassez de recursos públicos destinados a essas políticas e pela
gravidade e urgência da situação a ser enfrentada, setores da sociedade civil chamados
a participar em nome da “construção da cidadania” com freqüência subordinam sua
visão universalista de direitos e se rendem à possibilidade concreta de atender um
punhado de desvalidos.
Esse deslocamento de “cidadania” e “solidariedade” obscurece sua dimensão
política e corrói as referências à responsabilidade pública e interesse público,
construídas com tanta dificuldade pelas lutas democratizantes do nosso passado recente.
A distribuição de serviços e benefícios sociais passa cada vez mais a ocupar o lugar
dos direitos e da cidadania, obstruindo não só a demanda por direitos - não há instâncias
para isso já que essa distribuição depende apenas da boa vontade e da competência
dos setores envolvidos —mas, mais grave, obstando a própria formulação dos direitos
e da cidadania e a enunciação da questão pública. Quando se processa a desmontagem
das mediações institucionais e políticas que possibilitam que o direito possa ser formulado,
reivindicado e instituído como parâmetro na negociação do conflito, o significado
da idéia da pobreza como denegação de direitos se completa (Telles, 2001). A
eficácia simbólica dos direitos na construção de uma sociedade igualitária e democrática
se perde, reforçando ainda mais um já poderoso privatismo como a orientação
dominante no conjunto das relações sociais.
Todos esses deslocamentos parecem estar articulados por um eixo mais amplo,
a cuja identificação mais precisa ainda pretendemos chegar, que propõe uma
despolitização dessas três noções, referências centrais das lutas democratizantes, e,
assim uma redefinição das próprias noções de política e de democracia estabelecidas
e conquistadas por essas lutas. Assim, o projeto neoliberal operaria não apenas com
uma concepção de Estado mínimo, mas também com uma concepção minimalista
tanto da política como da democracia.16 Minimalista porque restringe não apenas o
espaço, a arena da política, mas seus participantes, processos, agenda e campo de
ação.
15. As expectativas de mudança radical nesse quadro, anunciadas pela eleição de Lula, se viram
relativamente frustradas pelo Programa Fome Zero, que ainda compartilha, em grande parte, dessa
concepção.
16. Mínimo, não custa lembrar, quando se trata de alocar recursos para as políticas sociais de redução
da desigualdade; não quando se trata de subsidiar empresários e banqueiros.
¿SOCIEDAD CIVIL, PARTICIPACÃO E CIDADANIA: DE QUE ESTAMOS FALANDO? 109
Assim, o encolhimento das responsabilidades sociais do Estado encontra sua
contrapartida no encolhimento do espaço da política e da democracia. Ambas devem
ser limitadas ao mínimo indispensável. Como no Estado mínimo, esse encolhimento
é seletivo e suas conseqüências são o aprofundamento da exclusão exatamente daqueles
sujeitos, temas e processos que possam ameaçar o avanço do projeto neoliberal. Menciono
apenas dois exemplos expressivos dessa concepção, que podem indicar a
intensidade com que ela confronta os avanços da construção democrática no Brasil. O
primeiro é a acusação dirigida, tanto pela mídia como pelo Governo de Cardoso, ao
mais importante movimento social no Brasil hoje, o MST, para desqualificá-lo como
interlocutor: ”É um movimento político”. O segundo é a resposta dada por Fernando
Henrique Cardoso às críticas que recebeu quando, logo no início de seu governo,
enviou tanques do Exército para enfrentar uma greve dos trabalhadores petroleiros,
considerada como “política” porque defendia, entre outras coisas, a manutenção do
monopólio estatal do petróleo. Inquirido sobre se este seria um procedimento democrático,
respondeu: “Democracia se faz é no Congresso”. O projeto participativo e
democratizante se articulou precisamente para combater essas visões estreitas,
reducionistas e excludentes da política e da democracia. Aqui, portanto, se configuram
projetos nitidamente distintos, não há confluência, nem tampouco perversidade.
Referências bibliográficas
Alvarez, Sonia (1999) “Advocating Feminism: The Latin American Feminist NGO ‘Boom’”.
International Feminist Journal of Politics, 1-2.
Alvarez, Sonia e Dagnino, Evelina (1995) “Para Além da ‘democracia realmente existente’:
movimentos sociais, a nova cidadania e a configuração de espaços públicos alternativos”.
Trabalho apresentado à XIX Reunião Anual da Associação Nacional de Pós-Graduação
em Ciências Sociais (ANPOCS), Caxambu, MG, Brasil.
Baierle, Sérgio (1998) “The Explosion of Experience: The Emergence of a New Ethical-Political
Principle in Popular Movements in Porto Alegre, Brazil”. Em Sonia Alvarez, Evelina
Dagnino e ArturoEscobar (orgs.), Cultures of politics. Politics of cultures: re-visioning
Latin American social movements. Boulder: Westview Press, pp.118-140.
Dagnino, Evelina (1994) “Os Movimentos Sociais e a Emergência de uma Nova Noção de
Cidadania”. Em Evelina Dagnino (org.), Os Anos 90: Política e Sociedade no Brasil.
S.Paulo: Editora Brasiliense, pp.103-115.
Dagnino, Evelina (1995) “On Becoming a Citizen: The Story of D.Marlene”. Em Rina
Benmayor e Andor Skotnes (orgs.), International Yearbook of Oral History and Life Stories.
Oxford: Oxford University Press, pp.69-84.
Dagnino, Evelina (2000) “Cultura, cidadania e democracia: a transformação dos discursos e
práticas na esquerda latino-americana”. Em Sonia Alvarez, Evelina Dagnino e
ArturoEscobar (orgs.), Cultura e política nos movimentos sociais latino-americanos: novas
leituras, pp. 61-102.
Dagnino, Evelina (2001) “Cultura, ciudadanía y democracia: los discursos y prácticas cambiantes
de la izquierda latinoamericana”. Em Arturo Escobar, Sonia Alvarez e Evelina
POLÍTICAS 110 DE CIUDADANÍA Y SOCIEDAD CIVIL EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIÓN
Dagnino (orgs.), Política cultural & cultura política. Uma nueva mirada sobre los movimientos
sociales latino americanos. Bogotá: Taurus-ICAHN, pp.51-85.
Dagnino, Evelina, org. (2002) Sociedad civil, espacios públicos y democratización: Brasil.
México: Fondo de Cultura Económica.
Doimo, Ana M. (1995) A vez e a voz do popular. Rio de Janeiro: Relume-Dumará - NPOCS.
Fernandes, R. C. (1994) Privado, porém público. Rio de Janeiro: Relume-Dumará.
Galgani, G. e Magnólia Said (2002) “Consejo Cearense de Derechos de la Mujer (CCDM) –
Espacio de diálogo entre las demandas de los movimientos de mujeres y el Estado”. Em
Evelina Dagnino (org.), Sociedad civil, espacios públicos y democratización: Brasil. México:
Fondo de Cultura Económica, pp. 249-304.
GECD – (2000) “Os movimentos sociais e a construção democrática: sociedade civil, espaços
públicos e gestão participativa” (texto de autoria coletiva do Grupo de Estudos sobre a
Construção Democrática). Idéias, 5 – 6: 7-96. (IFCH – UNICAMP, São Paulo).
Hustinx, Leslie e Frans Lammertyn (2003) “Collective and Reflexive Styles of Volunteering:
A Sociological Modernization Perspective”. Voluntas, 2 (14): 167-188.
Landim, Leilah (1993) A invenção das ONGs – do serviço invisível à profissão sem nome.
Tese doutorado em antropologia social, Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Mato, Daniel (2003) “Global and Local Agents in the Transnational Making of Representations
of Ideas of ‘Civil Society’ and the ‘Third Sector’”. Trabalho apresentado ao XXIV
International Congress of the Latin American Studies Association (LASA).
Oliveira, Francisco (1999) “Privatização do público, destituição da fala e anulação da política:
o totalitarismo neoliberal”. Em Francisco Oliveira e Maria Célia Paoli (orgs.), Os sentidos
da democracia. Políticas do dissenso e hegemonia global. São Paulo: Vozes – NEDIC –
FAPESP, pp. 55-82.
Paoli, Maria Célia (2002) “Empresas e responsabilidade social: os enredamentos da cidadania
no Brasil”. Em Boaventura de Souza Santos (org.), Democratizar a democracia – os
caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, pp. 373-
418.
Salamon, Lester (1997) “Estratégias para o fortalecimento do terceiro setor”. Em IOSCHPE,
E. B., Terceiro setor: desenvolvimento social sustentado. Rio de Janeiro: Paz e Terra.
Tatagiba, Luciana (2002) Los consejos gestores y la democratización de las políticas públicas
en Brasil”. Em Evelina Dagnino (org.), Sociedad civil, espacios públicos y democratización:
Brasil. México: Fondo de Cultura Económica, pp. 305-368.
Teixeira, Ana Claudia (2002) “La actuación de las Organizaciones No-Gubernamentales: entre
el Estado y la sociedad civil”. Em Evelina Dagnino (org.), Sociedad Civil, Espacios
Públicos y Democratización: Brasil. México: Fondo de Cultura Económica, pp.77-119.
Teixeira, Ana Claudia, Evelina Dagnino e Carla Cecília Almeida (2002) “La constitución de la
sociedad civil en Brasil”. Em Evelina Dagnino (org.), Sociedad Civil, Espacios Públicos y
Democratización: Brasil. México: Fondo de Cultura Económica, pp. 21-76.
Teixeira, Ana Claudia (2003) Identidades em construção: Organizações Não-Governamentais
no processo brasileiro de democratização. São Paulo: Annablume – FAPESP.
Telles, Vera da Silva (1994) “Sociedade civil, direitos e espaços públicos”. Polis 14: 43-53.
(Instituto Polis, SãoPaulo).
Telles, Vera da Silva (2001) Pobreza e Cidadania. São Paulo: Editora 34.




GRUPO IV - SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL





São Paulo em PerspectivaPrint ISSN 0102-8839

São Paulo Perspec. vol.18 no.4 São Paulo Oct./Dec. 2004
®download article in PDF format
doi: 10.1590/S0102-88392004000400011

Curriculum ScienTI

How to cite this article
Segregação socioespacial e violência na cidade de São Paulo: referências para a formulação de políticas públicas


Pedro Javier Aguerre Hughes
Sociólogo, Doutor em Ciências Sociais, Coordenador do Programa "URB - AL Rede 10: luta contra a pobreza urbana" da Prefeitura de São Paulo


RESUMO
O artigo apresenta a questão da violência, enfatizando a elevada incidência de homicídios nas áreas periféricas da cidade de São Paulo. Analisa o processo de periferização e as formas como o Estado atuou historicamente nessas regiões e indica questões relevantes para a formulação de políticas públicas voltadas à redução da violência e à ampliação da cidadania.
Palavras-chave: políticas sociais; urbanização; criminalidade.
ABSTRACT
This article focuses the subject of violence, emphasizing the high incidence of homicides in the outskirt areas of the city of São Paulo. It analyses the out skirting process and the ways the State historically had acted in these areas and indicates relevant points to the public politics of reducing violence and expanding citizenship.
Key words: social politics; urbanization; criminality.


Poder e violência são opostos; onde um domina absolutamente, o outro está ausente. A violência aparece onde o poder está em risco, mas, deixada a seu próprio curso, ela conduz à desaparição do poder. [...] A violência pode destruir o poder; ela é absolutamente incapaz de criá-lo.
Hannah Arendt

A evidência da expansão da violência nos contextos metropolitanos, nas últimas duas décadas, em íntima associação às questões sociais, desvela o percurso histórico de ampliação da desigualdade social, apresentando características diversas de acordo com as especificidades territoriais e urbanas. Por isso, torna-se fundamental ampliar a compreensão a respeito desses espaços urbanos e da complexidade envolvida no fenômeno da violência urbana.
A título de exemplo da expansão da violência,
no Brasil, as mortes por causas externas afetam desproporcionalmente os jovens na faixa etária de 15 a 24 anos, tendo sido responsáveis por 71% das mortes de homens e 34% das mortes de mulheres, nessa faixa etária (ESCOSSIA, 2003).
O indicador de mortes violentas de jovens (provocada por assassinatos, acidentes de trânsito ou suicídios)
aumentou de maneira generalizada em todo o país, entre 1991 e 2002. No Estado de São Paulo aumentou em 51% (233,95 mortes para cada grupo de 100 mil habitantes) (RAYMUNDI; KAWAGUTI, 2003).
A situação é mais grave ainda: de acordo com a Organização Mundial da Saúde,
o Brasil é o campeão mundial absoluto em número de homicídios, com uma pessoa morta a cada 12 minutos, ou um total de 45 mil por ano. Com 3% da população mundial, o Brasil responde por 13% dos assassinatos. Em 20 anos, a taxa de homicídios cresceu 230% em São Paulo e no Rio de Janeiro (LOPES, 2003).
Diante dessa realidade, colocam-se em evidência as causas desses fenômenos e, conseqüentemente, as formas de combater as manifestações da violência. Estudo do Ipea intitulado Criminalidade: social versus polícia conclui que
a tendência de crescimento do número de assassinatos no país observada nos anos 80 e 90 somente será revertida se houver uma queda da desigualdade de renda no país [...]: no Estado de São Paulo, uma redução de 2% ao ano na desigualdade da renda faria o número de homicídios cair 11,6% de 2001 a 2006,
resultado muito superior do que se fossem ampliados progressivamente os investimentos para o aparato policial (GRABOIS, 2003). Com relação a esta constatação, vale acentuar a distinção entre pobreza e desigualdade social, diferenciação que interfere na avaliação da violência. Segundo Pochman (2003), de fato,
o país pode até continuar apresentando queda na taxa de pobreza, como verificado entre 1991 e 2000, sem que isso produza a queda necessária na desigualdade de renda. E, quando isso ocorre, situações correlatas como o desemprego e a violência permanecem 'excluídas' da análise, não transparecendo que são partes pertencentes do mesmo todo complexo e integradas entre si.
Pesquisa recente do Instituto Datafolha sobre combate à violência indicou que
a violência tem de ser prevenida mais pelo combate ao desemprego e melhoria da educação do que pela repressão policial. [...] Dos 12.180 entrevistados, 64% defenderam o combate ao desemprego e a melhoria na educação como prioridades (PENA..., 2004).
Não é possível, todavia, desprezar o impacto de ações públicas de todos os níveis governamentais sobre as conseqüências da desigualdade social, até porque a violência também se consolidou pela ineficácia histórica da atuação dos aparelhos de Estado. A violência, nesse sentido, deixa de ser uma variável independente, devendo ser considerada uma das manifestações de um conjunto de injunções que comprometem a cidadania e a dignidade humana. Em particular, a violência dos homicídios desvela as contradições da desigualdade social, seja pela polarização social que reflete a concentração da renda, seja pela ausência histórica do Estado nas áreas pobres e desassistidas.

SEGREGAÇÃO SOCIOESPACIAL: URBANIZAÇÃO PERIFÉRICA E O ESTADO
São Paulo conduziu o processo de urbanização nas últimas décadas segundo o padrão periférico de crescimento urbano, que norteou a expansão e consolidação das periferias, gerando uma pluralidade de tempos e circunstâncias de ocupação dessas regiões, marcadas pela heterogeneidade. Em paralelo, os recursos públicos foram canalizados prioritariamente em direção ao desenvolvimento da cidade rica. Esse contraditório processo de desenvolvimento de uma metrópole na periferia do capitalismo levou grande parte dos moradores das periferias, historicamente, à exclusão dos direitos sociais básicos ao trabalho, à saúde e à educação de qualidade, assim como o direito à moradia digna, equipamentos públicos e infra-estrutura urbana, o que significou, na prática, um déficit de cidadania e de governabilidade. As contradições verificadas ao longo do processo de urbanização - baseado na autoconstrução, em favelas e loteamentos sem infra-estrutura, pautada pela prevalência da especulação imobiliária sobre o direito à cidade - foram denominadas de espoliação urbana, a qual se intensificou em função da dinâmica econômica regressiva nos anos 80 e 90.
Uma característica fundamental do processo de urbanização foi, portanto, a assimetria entre a localização e as condições sociais, fazendo do ambiente construído espaço privilegiado de expressão das desigualdades sociais, com a permanente pressão dos mais pobres em direção às piores localizações. Desde os anos 80, as periferias situadas no extremo sul, extremo leste e nas regiões norte e oeste cresceram em 2,3 milhões de habitantes (71%), devido às migrações intra-urbanas, passando a responder por 54% da população da cidade. Nestas regiões, concentram-se os maiores índices de precariedade habitacional e urbana:
A rigor, os processos de segregação socioespacial na cidade estão estreitamente relacionados com a precarização do mercado de trabalho e o desemprego, que afetam mais que proporcionalmente as camadas mais pobres, menos escolarizadas e que tiveram menos meios de resistir àquilo que se pode denominar de diáspora da classe trabalhadora. Este processo, associado à dinâmica especulativa de valorização do solo urbano e aos sentidos do investimento do capital imobiliário, incide sobre as condições e opções de moradia da população, o que, desde os anos 80, leva à expansão demográfica crescente das periferias em contraposição com o esvaziamento populacional nas áreas centrais (bem servidas por infra-estrutura) e à redistribuição das camadas mais ricas da população para novas fronteiras de ocupação delineadas pelos sentidos do investimento do mercado imobiliário (especialmente o quadrante sudoeste) (HUGHES, 2003).
Historicamente segregada, a cidade informal periférica enfrentou a contingência do déficit dos elementos característicos do pacto subjacente ao contrato social, sendo sua população recorrentemente alijada das decisões e do acesso aos recursos do Estado, apesar da pujança da mobilização e reivindicação dos movimentos sociais, desde o final dos anos 70. Estudos da Secretaria de Habitação indicam a existência de 287 mil domicílios em favelas e 283 mil em loteamentos irregulares de baixa renda, que constituem demanda prioritária que requer intervenção pública. Estes domicílios estão muitas vezes situados em áreas de risco e geralmente apresentam elevados índices de coabitação e adensamento excessivo. É na chamada sub-região periférica que se concentram estas modalidades de habitação precária (72% do total de domicílios em favelas e 87% das unidades habitacionais em loteamentos de baixa renda).
A segregação socioespacial tornou-se, assim, uma marca recorrente na consolidação das periferias, em vista das maiores condições dos segmentos altos e médios da sociedade de disputar as prioridades estatais e o fundo público, relegando-se a um segundo plano as demandas das classes trabalhadoras. É importante observar que as causas da ampliação da precariedade persistem sem que o Estado, em seus diferentes níveis, consiga intervir de maneira estrutural.
As periferias das metrópoles, lugar de maior incidência da pobreza, também concentram a maior parte do desemprego:
dos 7,8 milhões que estavam sem emprego em 2002 em dez regiões metropolitanas do país, 4,8 milhões pertenciam às famílias de baixa renda [...]. Entre 1992 e 2002, a taxa de desemprego média cresceu 38,8% [...] enquanto na camada mais pobre (famílias com rendimento de até 2,7 salários mínimos mensais) variou 46,8% (ROLLI, 2004, p. B14).
Outra característica socioeconômica é a intensidade do desemprego dos mais jovens. No Brasil,
os jovens compõem hoje cerca de 50% do total de desempregados. São quase 7,6 milhões de pessoas que têm de 16 a 24 anos e que estão desocupadas, inativas e fora da escola. Seja pela inexperiência, seja pela baixa inserção educacional, os jovens são as maiores vítimas do desemprego, que pune ainda mais os afrodescendentes e as mulheres (GRAJEW, 2003).
O desemprego dos mais jovens transformou-se num grave problema social, nos últimos anos, devido à onda jovem, que designa o grande aumento da natalidade no início dos anos 80, gerando, na virada do século, a maior participação relativa de jovens de 14 a 24 anos da história da cidade. Assim, essa geração sentiu muito fortemente o impacto da insuficiência dos serviços públicos - saúde, educação e lazer - e a precarização do mercado de trabalho, durante a década de 90. A pressão exercida na demanda por serviços sociais é acrescida, dada a idade desses jovens, de uma pressão por alternativas de educação de nível médio e superior (especialmente gratuitos) e oportunidades de emprego, que são as duas alternativas imediatas à vulnerabilidade da desocupação e da vivência cotidiana de uma marginalização imposta socialmente.
A ausência da ação do Estado nas periferias foi uma marca recorrente da urbanização periférica, gerando uma estrutura urbana precária, com insuficientes equipamentos sociais (escolas e postos de saúde) e déficits de infra-estrutura e de melhorias urbanas essenciais (como saneamento básico), fruto de uma ocupação desordenada que comprometeu a qualidade de vida, a mobilidade e o acesso da população aos serviços e ao mercado de trabalho.
Além de sua ausência histórica nos investimentos e na melhoria urbana, o Estado também teve uma controvertida presença na vida dos moradores das periferias, pautada por mecanismos de controle social e repressão. Estas formas violentas de atuação, na prática, indicam a existência de duas ordens jurídicas tácitas que diferenciam sua atuação entre regiões periféricas e centrais. Tal reflexão permite contrapor o contrato social que rege as relações sociais na cidade formal e na cidade informal, periférica, sugerindo a recorrência de distinções e diferenciações nas possibilidades de fruição das prerrogativas do Estado de Direito.
Diante disso, reaparece o questionamento sobre a (in)capacidade da modernidade, apropriada pela dinâmica da globalização e do neoliberalismo, de produzir a cidadania e propiciar a emergência de poderes sociais, os quais surgem essencialmente a partir da própria prática política dos movimentos sociais, associações e grupos organizados e da reestruturação da atuação do Estado nas periferias.
Segundo Boaventura de Souza Santos (1998), a crise do contrato social produziu o fascismo do apartheid social.
Trata-se da segregação social dos excluídos, por meio de uma cartografia urbana dividida em zonas selvagens e civilizadas [...] As selvagens são as zonas do Estado de natureza hobbesiano. As civilizadas são as zonas do contrato social; vivem sob a constante ameaça das selvagens. Para se defender, tornam-se castelos neofeudais, enclaves fortificados que caracterizam as novas formas de segregação urbana. Nas zonas civilizadas, o Estado age democraticamente, como protetor, ainda que muitas vezes ineficaz ou não confiável. Nas selvagens, age fascistamente, como Estado predador, sem nenhuma veleidade de observância, mesmo aparente, do Direito.
Assim, as periferias recebem um tratamento diferenciado do oferecido à cidade formal no que diz respeito à presença de forças policiais e de segurança pública, sem conseguir atender cabalmente às demandas e reivindicações sociais e nem produzir uma política de segurança pública que dialogue com as percepções e necessidades da população.
Essa controvertida atuação do Estado, associada à amplidão das manifestações da violência, torna-se um dos sinais mais visíveis de uma crise política mais ampla: é preciso
[...] pensar a violência promovida pelo Estado brasileiro, principal detentor do monopólio legal da violência, na medida em que o aparato estatal é também "gerador" de violência (OFICINA DE IDÉIAS, 2003).

AS PERIFERIAS E O FENÔMENO DA VIOLÊNCIA
A partir dos anos 90, a questão da violência assume centralidade no debate público contemporâneo. O seu crescimento e a ampliação de sua abrangência, especialmente nas regiões metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro, levaram a uma redefinição do problema como uma das principais questões sociais urbanas, no final do século XX, estreitamente vinculada às condições sociais e urbanísticas desses aglomerados.
A violência nas metrópoles foi, desde logo, vinculada à ascensão do tráfico de drogas e à disseminação de armas de fogo, que se desdobram em diversas manifestações violentas, com diferentes graus de vinculação ao crime organizado. O tráfico, enquanto atividade ilegal, globalizada devido ao destacado papel do Brasil no comércio internacional de drogas, envolve "a estreita inter-relação entre o narcotráfico e o comércio ilícito de armas" (VALOR..., 2004):
hoje, no cenário da violência no mundo, não se pode excluir o impacto local do contrabando de armas, que [...] entram ilegalmente em países do chamado Terceiro Mundo, entre os quais o Brasil (ZALUAR, 1998).
Acrescentam-se a isso o capital mobilizado para essas transações e a lavagem de dinheiro, bem como a rede de tráfico de influências requerida para sua operação. No plano da realidade urbana, no entanto, ainda assume importância o consumo voltado preponderantemente para os segmentos médios e altos da sociedade. Para atender a esse mercado, o tráfico se consolida de forma territorializada em determinadas comunidades pobres, gerando inúmeros constrangimentos, como o toque de recolher ou a lei do silêncio. Inversamente, as ações policiais muitas vezes têm impacto negativo, contribuindo para um estado de beligerância e conflito.
A relação entre consumo de drogas, criminalidade e violência urbana foi o tema central do Relatório Anual da Junta Internacional de Controle de Drogas, da Organização das Nações Unidas - ONU. Este documento alerta sobre
o peso que crimes relacionados a elas tem nas cidades do Brasil [...]. Segundo o relatório uma grande parte dos quase 30 mil homicídios cometidos no país anualmente está ligada ao consumo e tráfico de drogas. [...] Pesquisa do Banco Mundial, citada pelo documento, mostrou que "os grupos envolvidos no tráfico de drogas tinham maior nível de violência do que os que não estavam ligados à atividade" (SCHWARTZ, 2004).
As altas taxas de criminalidade e homicídios são, portanto, um fenômeno que tem se ampliado nas grandes cidades, associado tanto ao tráfico como aos fortes incrementos da pauperização social e da precariedade urbana resultante das transformações no mercado de trabalho e no processo de urbanização. A situação de periferia e de exclusão social, portanto, passa a incorporar vulnerabilidade e riscos advindos de um conjunto complexo de causas e determinantes mais amplos, que afetam, notadamente, crianças e jovens.
Nas duas últimas décadas, como observado por Kilsztajn (2001), o número de homicídios explodiu:
em 1980, de acordo com a Fundação Nacional de Saúde do Ministério da Saúde [...], foram registrados 1.480 homicídios de residentes na Cidade de São Paulo, que equivale a uma taxa de 17,4 homicídios por 100 mil habitantes; em 1999 foram registrados 6.653 homicídios, que equivale a uma taxa de 66,7 por 100 mil habitantes.
De 1999 a 2003, os homicídios, que constituem a segunda principal causa de morte entre os homens, registraram decréscimo, indicando uma inflexão que precisa ser mais bem estudada e compreendida:
no ano passado, 4.627 pessoas do sexo masculino [ou seja, cerca de 93% de um total de 4.999 pessoas] foram assassinadas na Capital, segundo dados do Programa de Aprimoramento das Informações de Mortalidade no Município de São Paulo - Pro-Aim, da Secretaria Municipal de Saúde (TERRAZ, 2004).
Essa queda pode ser mais bem avaliada pela comparação dos coeficientes de homicídios, entre 2001 e 2003, que variaram negativamente: entre os dez distritos mais violentos, em 2001, os índices situavam-se no intervalo de 117,5 a 75 homicídios por 100 mil pessoas; já em 2003 este valor oscilou entre 88 e 61 por 100 mil habitantes, uma faixa ainda elevadíssima (MAGALHÃES, 2004). Uma particularidade dos homicídios em São Paulo é sua concentração nas áreas periféricas: dez dos 96 distritos da cidade de São Paulo - que apresentam os maiores índices de exclusão social - concentraram 40% dos assassinatos.
Em 2003, os piores colocados no ranking dos assassinatos, de acordo com Magalhães (2004), foram Guaianases, Brás, Grajaú, Jardim Ângela, Parelheiros, Jardim São Luiz, Cidade Dutra, Marsilac, Parque do Carmo e Sé. Inversamente, os distritos de Moema, Alto de Pinheiros, Jardim Paulista e Perdizes tiveram taxas por 100 mil habitantes de, respectivamente 1,46; 4,74; 6,48 e 7,05. Destaque-se todavia a presença de distritos das áreas centrais (Brás e Sé), que se caracterizam por amplos contingentes sociais residentes em cortiços de grande precariedade, o que favorece situações de violência, como a dos intermediários que cobram as mensalidades e os conflitos interpessoais agravados pelos constrangimentos da precariedade habitacional.
As áreas com maior presença de violência reduzem as expectativas de vida do conjunto da população:
a expectativa de vida dos moradores de Guaianases (zona Leste), um dos distritos mais violentos da cidade, é 12 anos menor do que a esperança de vida ao nascer dos habitantes de bairros como Jardim Paulista, Consolação e Perdizes (GÓIS; ATHIAS, 2002).
Porém, devem se considerar outras manifestações e enfoques para a delinqüência e a violência, de origem e natureza diversas, que podem ou não orbitar em torno do tráfico, como a disseminação das armas letais e, em determinadas situações sociais, os valores ligados à banalização da vida e à valorização imediatista do consumo para alcançar o "respeito" social. A extrema pauperização, evidentemente, contribui para o aumento das agressões e crimes contra a pessoa e o patrimônio. Estas questões, que têm origem eminentemente econômico-social, podem ser aprofundadas enquanto problemas sociais, de forma integrada com ações de segurança pública.
A pesquisa Vidas nuas, mortes banais,1 realizada com famílias das vítimas de violência fatal, oferece dados contundentes sobre as condições e motivações dos homicídios: "em São Paulo, a violência dos atos simples dos homicídios está escondida nas suas periferias" (MARSIGLIA et al., 2003).
Os dados mostram como o desenho urbano e os territórios estão relacionados à violência de um modo bastante direto, denotando a vinculação desses eventos aos constrangimentos inerentes às situações de precariedade urbana e à exclusão social, especialmente ao desalento causado pela exclusão social. Mesmo assim, o principal motivador para a exposição ao crime (praticando-o ou sendo vítima) está na venda de drogas:
os meninos passam a ganhar mais que os pais e acabam invertendo a relação de poder dentro de casa (MARSIGLIA et al., 2003).
Envolvidos com o tráfico estão cada vez mais expostos à violência, seja pelas disputas internas de poder entre as organizações criminosas, seja pelos embates com a polícia.
Do total de 3.415 registros de homicídios (entre setembro de 1998 e outubro de 1999), a amostra selecionou 840 que permitiram entrevistar 391 famílias de vítimas de homicídio, a seguir caracterizadas:
São geralmente jovens de 18 a 33 anos, especialmente na faixa de 22 a 25 anos (91% homens). Seis em cada 10 vítimas nasceram na Capital. 78% dos bairros visitados não tinham qualquer centro esportivo disponível para a população. O cinema não faz parte do cotidiano, as pessoas entrevistadas nunca viram, menos ainda o teatro. 81,6% dos bairros não têm biblioteca. A configuração urbana social e cultural da região facilita o aumento do número de homicídios. A ociosidade nas ruas é muito grande, não tem trabalho, não tem cultura, a distância do Centro é muito grande, a condução é cara, as pessoas ficam nos bairros. 76,5% das vítimas moravam no bairro há mais de 10 anos; 15,9% sempre moraram no bairro; 18,6% tinham passagem pela Febem e 23,2% já tinham passado por presídio. 22,5% dessas mortes esperadas eram por dívida de tráfico; 15,5% por vingança, de alguma situação acontecida e 11,8% estavam juradas de morte. Em 25% dos casos das famílias estudadas, estas esperavam que a vítima fosse assassinada, a própria vítima já esperava ser assassinada (MARSIGLIA et al., 2003).
Observa-se, portanto, que há condicionantes sociais que devem ser considerados na formulação de políticas públicas mais adequadas para a redução dos conflitos fatais. Apesar da importância da questão do tráfico e de sua flagrante ilegalidade, as medidas de penalização poderiam considerar a realidade social dos jovens envolvidos, "aviões, olheiros ou noinhas" - que por vezes têm apenas tênue vínculo com o comando e estão distantes da execução de ações violentas.

LIMITES DAS POLÍTICAS DE SEGURANÇA PÚBLICA NAS PERIFERIAS
A ação das forças de segurança pública, especialmente das polícias, como citado anteriormente, não está dissociada da explosão da violência criminal e da consolidação de redes de tráfico de drogas em torno de bairros pobres, situações essas que, favorecidas pela ausência do Estado, produzem formas de poder baseadas na coerção e no constrangimento das comunidades residentes em assentamentos precários.
A especificidade dos órgãos de segurança pública relaciona-se ao seu caráter especial de detentores legais dos meios de exercício da violência, de que o Estado detém o monopólio legal, delegando a aplicação das respectivas competências junto à sociedade civil. A transição da ditadura à democracia, de forma "lenta, gradual e segura", não assegurou suficientemente a discussão da natureza e dos objetivos das instituições do Estado, apesar da Constituição de 1988. Dessa forma, a política de segurança pública expressa e reafirma, para o bem e para o mal, esse Estado que representa. Essa implicação recíproca alcança, de maneiras diversas, os diferentes níveis do Estado, implicando, além do poder Executivo, o Judiciário e o Legislativo.
A questão da segurança pública, assim, não deve ser analisada separadamente da sociedade urbana com as características daquela aqui analisada, em que o Estado não desenvolveu instrumentos amplos de inclusão econômica, urbanística e social.
As mortes de civis pela polícia, que batem recordes ano a ano, expressam uma política e estratégias próprias de um Estado autoritário, mostrando a dissociação entre ação policial e realidade social.
Como esses organismos foram estruturados na perspectiva da repressão política e policial, ficam bastante evidentes as raízes históricas da violência policial: a violência policial fatal cometida por PMs de São Paulo, que vitimou, de 1990 a março de 2000, 6.565 pessoas (MARIANO, 2000).
Em 2003, foram registradas
756 mortes em confronto com PMs em serviço, [que] representam um recorde anual nas estatísticas desde 1996 [...]. Em 2002, foram 541 mortes; em 2001, 385 (PENTEADO, 2004).
Levantamento da Ouvidoria das polícias Civil e Militar, de 2000, mostrava que
51% das pessoas que tinham sido mortas nessa situação tinham sido baleadas pelas costas (PENTEADO, 2003).
Segundo Hélio Bicudo (apud PENTEADO, 2003), "a violência policial é incentivada pelo Estado", sendo assim "é claro que ela vai aumentar".
Referindo-se à realidade do Rio de Janeiro, Luis Eduardo Soares (2001) toca na questão da percepção das violências observadas no cotidiano das favelas:
a comunidade é submetida, em seu cotidiano, a duas formas de opressão, a tirania do tráfico e o despotismo da polícia. Ambos são temidos, causam horror e repugnância, mas o segundo é considerado mais grave, porque não segue qualquer regra, qualquer código de conduta que permita a elaboração de estratégias de sobrevivência eficientes.
É importante, portanto, problematizar um padrão repressivo de ação das forças policiais, favorecido pelo desaparelhamento do sistema judiciário, que aparece como elemento historicamente recorrente nas estratégias voltadas à resolução de conflitos nas periferias. Uma questão que pode ser trabalhada nesta direção é a renovação dos regulamentos que legitimam a atuação repressiva, propiciando uma revisão estrutural das polícias.
Parece essencial considerar as periferias como espaços cidadãos, extremamente populosos e carentes da presença do Estado que, como tais, requerem a presença de juízes, promotores, delegados:
por que não temos, por exemplo, em São Mateus, na Zona Leste de São Paulo, um juiz de direito, um promotor público, um delegado de polícia morando lá, em vez de residir nos Jardins? Deveriam dar o expediente lá, morando lá, porque essa regra de o juiz morar na sua circunscrição judiciária é regra constitucional não obedecida (BICUDO, 1997, p. 71).
De fato, a pesquisa Vidas nuas, mortes banais apurou também a dificuldade que essas famílias têm em acessar a justiça, por razões econômicas ou falta de conhecimento, e que gostariam de poder confiar no Estado para não precisarem "fazer justiça com as próprias mãos" ou viver com medo de represálias: com relação aos processos, 59,3% das famílias não se mostraram satisfeitas com o desfecho (muitos casos são arquivados pela justiça por falta de provas ou porque o suposto réu morreu).
Em 27,5% dos casos as famílias não sabem o que aconteceu com o processo; só 16% foram procuradas pela polícia para informações depois do homicídio, o que mostra que os homicídios são registrados e esquecidos lá, não há uma investigação que vá apurar as causas da morte (MARSIGLIA et al., 2003).
Em 47% dos casos não foi instaurado o processo judicial, em 7,4% o processo foi arquivado, só se encontraram 9,4% dos casos em andamento:
foram analisados 296 processos no fórum: 82% foram arquivados ainda na fase de inquérito, ou na fase processual, 4% encontraram algum desfecho na justiça. Nos 296 homicídios, entretanto, apenas 7 réus foram condenados (MARSIGLIA et al., 2003).

POLÍTICAS PÚBLICAS DE ENFRENTAMENTO DA VIOLÊNCIA
A questão dos crimes e da violência é mais tratada como problema policial do que social. Embora a questão das drogas esteja na agenda governamental em tentativa de modernização, incorporando conceitos de redução de danos, de descriminação do porte de drogas para uso individual e pautando a integração das ações em segurança pública, o debate do tema deve superar desde logo o enfoque estritamente repressivo, incorporando outros aspectos.
É preciso apontar aqui o desafio de compreender que a associação da violência às condições sociais de pobreza não significa uma tendência ou predisposição dos pobres à violência, pois isto corresponde a uma dupla penalização das populações periféricas. Nos anos 90, segundo Zaluar (1998),
a generalização de imagens da cidade como um ambiente violento e os sentimentos de medo e insegurança dela decorrentes passaram a fazer parte do cotidiano dos seus moradores, mas atingiram particularmente os que vivem nas favelas e bairros pobres alimentando os círculos viciosos da violência cotidiana em que os pobres tornam-se os mais temidos e os mais acusados, justificando a violenta e injusta repressão que sofrem.
O enfoque tradicional legitima a via da reclusão dos envolvidos em crimes, que recai forçosamente sobre os mais pobres, independentemente da natureza dos crimes cometidos. Com isto, tanto jovens como adultos, eventualmente de baixa periculosidade, conduzidos à reclusão, passam a conviver com violências e coerções que podem (e tendem) conduzi-los a envolvimento com grupos organizados, dívidas, achaques, delações, etc. A pesquisa aqui apresentada sobre vítimas de violência mostrou, de fato, que 18,5% das vítimas de homicídio haviam passado pela Febem e 23,2% pelo sistema prisional, o que é um percentual muito alto.
A estigmatização dos jovens envolvidos naturaliza as práticas que colocam como única alternativa de punição os sistemas correcionais disponíveis, em vez de outras possibilidades mais adequadas, especialmente para os crimes menos graves, como a liberdade assistida ou outras previstas no Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA.
Embora outras manifestações de violência, como a vitimização de crianças e adolescentes, de gênero e até mesmo os crimes banais estimulados por circunstâncias específicas, como o uso de álcool e drogas, atravessem as diferentes classes sociais, é possível que tenham maior incidência nas regiões de maior exclusão social, devido aos múltiplos constrangimentos e tensões cotidianas envolvidos.
As referências a respeito da violência criminal não diminuem a importância de se entender a violência comum, cotidiana, da exclusão social, que alarma e violenta os moradores das periferias. Trata-se da violência das situações que desgastam a auto-estima, tais como a precariedade habitacional e urbana, o acesso precário à saúde, especialmente para tratamentos complexos ou para obtenção de remédios, a falta de vagas na educação infantil e no ensino médio, a violência no trânsito (que também é intensa na periferia), bem como a precária mobilidade e as dificuldades de acesso aos bens e serviços disponíveis nas áreas consolidadas, devido ao custo dos transportes.
A violência criminal, cumpre destacar, tem um impacto psicossocial muito significativo, pois nas periferias quase todas as famílias vivenciaram ou conhecem relatos de situações de violência muito próximas. No caso da pesquisa de Marsiglia et al. (2003), verifica-se que 56% das vítimas deixaram filhos, muitos dos quais assistiram a morte dos pais. Ou seja, não há mais como enfrentar a violência unicamente sob a ótica da criminalidade - apresenta-se um novo caminho em que compreendê-la como forma de expressão dos conflitos e interesses diversos é essencial.
Segundo a Oficina de Idéias (2003), o desafio é tecer esse conceito e, a partir desse ponto, construir uma nova maneira de lidar com a problemática, elaborando estratégias e ações que considerem essa nova visão do problema, pois
numa dimensão ela [a violência] é realidade alheia e hostil à realização mais plena das tentativas democratizantes da sociedade em todos os níveis (da marginalização do pequeno criminoso até a repressão militar de conflitos trabalhistas), [assim como em outros aspectos, ela é] expressão limite de articulações culturais dinâmicas, a opção para reivindicar exigências sociais justas, a forma de apresentar novas identidades culturais ou ressimbolizar a situação de marginalidade, dando, assim, início a uma tentativa de superação da exclusão social.
Mucchielli sugere que, para entender a violência, deve-se considerar que
parte importante da delinqüência urbana seja sempre ligada à questão das desigualdades sociais, sobretudo nas sociedades que se querem democráticas e que pretendem que cada um possa aceder à riqueza e ao consumo (POBREZA..., 2002, p. A-17).
Se na realidade esse "sonho moderno" é reservado apenas a uma parte da população, a outra parte às vezes será submissa e resignada, mas às vezes será rebelde e violenta.
Marilena Chauí (1986, p. 56-57) amplia a análise para toda a sociedade, pontuando a existência de mecanismos de diferenciação social e urbanística entre classes sociais:
sem sombra de dúvida, o padrão de moradia reflete todo um complexo processo de segregação e discriminação presente numa sociedade plena de contrastes acirrados.
De fato,
com a fragmentação ou declínio dos espaços políticos, as expressões da violência são uma espécie de "avesso do político enfraquecido" e indicam, de certa forma, uma perda, déficit ou ausência de conflito, expressando uma defasagem entre as demandas subjetivas de grupos ou pessoas e a oferta política, econômica, institucional ou simbólica: a violência é a voz do sujeito não reconhecido, rejeitado e prisioneiro da massa desenhada pela exclusão social e pela discriminação racial (WIEVIORKA apud OFICINA DE IDÉIAS, 2003).
Considerando a reflexão desenvolvida, verifica-se que o principal aspecto que incide na redução da violência é a inclusão social e o desenvolvimento econômico, como indicado pela pesquisa conduzida pelo Ipea. Não menos importante é a governabilidade, entendida como a presença do Estado, através do fortalecimento das políticas sociais - educação e saúde - e da gestão estatal cotidiana nos territórios. Porém, a presença do Estado deve ser integradora das ações nos diferentes níveis governamentais e explorar intensamente a inter-setorialidade, com intensa participação social e envolvimento das redes de atores sociais ligados à dinâmica social e política das regiões periféricas. De fato, a eficácia das ações não pode prescindir da participação social, desde a identificação dos problemas a serem enfrentados, até o planejamento das ações concretas e o controle social de sua implantação. É possível verificar uma enorme diferença na apropriação coletiva de espaços modificados segundo investimentos governamentais, em função do grau de participação e adesão dos segmentos sociais beneficiários da ação.
A auspiciosa redução da violência mortal indicada pelos dados apresentados pode ser entendida como resultado de múltiplas causas.
Porém, dadas as prerrogativas das políticas públicas no âmbito municipal e o longo interregno em que, durante os anos 90, as questões sociais foram relegadas e a política econômica levou centenas de milhares de pessoas ao desemprego e à informalidade - ocasionando uma brutal precarização das condições de vida nas regiões mais pobres -, há que se reconhecer a importância das ações conduzidas por esse nível de governo.
A descentralização político-administrativa, criando as subprefeituras, a disseminação da inclusão digital nas periferias ou a experiência dos Centros de Educação Unificada são exemplos que apontam para a viabilidade de reduzir a distância entre Estado e sociedade nas regiões mais precárias, restituindo os poderes sociais da comunidade no embate com as formas de violência institucionalizadas. A consolidação desta nova realidade, ampliando os mecanismos de participação social na gestão descentralizada das políticas, poderá representar um novo marco na inflexão das injunções históricas nesses territórios, que levaram a violência a esse padrão epidêmico.
Têm importância na redução da violência também a ampliação do policiamento preventivo e comunitário, reforçado pela reestruturação da Guarda Municipal e criação da Secretaria Municipal de Segurança Urbana, que desenvolve experiências de formação de Comissões Civis Comunitárias, em subprefeituras que apresentam altos índices de violência (identificando e encaminhando demandas que a população percebe como fontes de violência).
As periferias foram estruturadas de forma desordenada, propiciando, assim, a constituição de situações que configuram uma verdadeira "arquitetura da violência" (LEITE, 2004), em que habitações precárias, falta de iluminação, áreas abandonadas, estruturas viárias caóticas, organizadas sem a presença do Estado, possibilitaram o desenvolvimento de espaços favoráveis às manifestações de violência.
O Projeto Bairro Legal, desenvolvido pela Secretaria de Habitação, em parceria com a instituição Cities Alliance, produziu, sob coordenação metodológica do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da FAU-USP, uma proposta metodológica e planos de ação, renovando as abordagens de planejamento para a melhoria habitacional. Coordenado por Ermínia Maricato e, em seguida, por João Whitaker, teve como um de seus resultados a reflexão denominada "A Violência Urbana e o Plano de Ação Bairro Legal", em que aprofunda o papel da qualificação habitacional na diminuição da violência (LABHAB/FAU-USP, 2003).
Este projeto contribuiu na identificação das demandas prioritárias junto à população e às diversas instâncias do poder público envolvidas na perspectiva do diagnóstico das condições sociais e habitacionais e da qualificação dos espaços, com intervenções integradas que atuem sobre as manifestações de violência. Estes planos foram desenvolvidos no Jardim Ângela, Brasilândia e Cidade Tiradentes, em função do elevado grau de exclusão social e violência.
No âmbito da melhoria urbanística e habitacional, a transformação dos assentamentos precários em bairros integrados à cidade, garantindo a segurança na posse (impedindo a reintegração sumária de glebas ocupadas e regularizando favelas em áreas públicas e loteamentos), reconstrói enclaves precários, adequando a infra-estrutura e propiciando o atendimento aos serviços básicos e as políticas públicas essenciais.
Um destaque específico deve ser dado aos programas sociais implementados pela prefeitura de São Paulo, que estão contribuindo para a diminuição da violência na cidade, mais especificamente com impacto na redução do número de homicídios. Um estudo realizado pela Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade indica que,
nos treze distritos atendidos pela secretaria desde 2001 houve queda de 21,8% na taxa de homicídio por 100 mil habitantes, enquanto nos 37 locais atendidos desde 2002 o decréscimo foi de 16,6%, no período de 2001 a 2003. Já nos distritos que ainda não contam com os programas sociais, a redução foi menor, de 10,4% (SALGADO, 2004).
Cabe observar que os 13 distritos atendidos eram os mais pobres e violentos da cidade.
Verifica-se, portanto, que, para além das condicionantes macroeconômicas que impedem a inflexão nas tendências históricas de ampliação da desigualdade social, há caminhos para desenvolvimento de políticas públicas que incidam na redução dos homicídios. Trata-se de amplo leque de políticas públicas sociais e de qualificação habitacional e urbana que envolvem e atingem as camadas mais vulneráveis à violência. Tudo leva a crer que, ao serem implementadas, associadas a mecanismos progressivos de descentralização do poder e à ampliação da participação social, se reduz a violência. Estas constatações permitem retornar à assertiva apresentada na epígrafe, no sentido de que a criação de poderes sociais tem a potencialidade de se sobrepor progressivamente à presença da violência territorializada, colocando em xeque a normatividade do tráfico de drogas e a criminalidade organizada, que teria estendido sua ação para além das fronteiras naturais de seus "negócios". Outro aspecto relevante é a necessidade de rediscutir as políticas de segurança pública, reduzindo as mortes de civis e superando uma concepção de que constituiriam uma espécie de esfera institucional autônoma - essencialmente repressiva. Voltando o Estado a se fazer progressivamente presente, através de políticas sociais e da restauração de sua importância na gestão da vida social nas áreas periféricas, torna-se necessária, portanto, a integração das ações dos distintos níveis governamentais para o combate às causas dessa violência, colocando lado a lado todos os agentes públicos que incidem sobre essa realidade, exatamente como acontece na divisão de prerrogativas das diferentes esferas estatais na cidade rica e estruturada. Acima de tudo, onde se criam condições para o exercício do poder, na gestão da vida das comunidades periféricas, junto ao poder público, as organizações sociais e a população crescentemente organizada, ganha-se espaço da violência instituída e se avança na direção, apenas aparentemente paradoxal, da institucionalização da presença do Estado nas áreas mais necessitadas.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARENDT, H. Sobre a violência. Relume Dumará, [s.d.].
BICUDO, H. A violência e a estrutura judiciária brasileira. Estudos Avançados, v. 11, n. 30, p. 71, 1997.
CHAUÍ, M. Conformismo e resistência: aspectos da cultura popular no Brasil. São Paulo: Brasiliense, 1986.
ESCÓSSIA, F. da. Violência atinge mais as mulheres jovens. Folha de S.Paulo, São Paulo, 18 dez. 2003. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff1812200320.htm>.
GÓIS, A.; ATHIAS, G. Área violenta reduz expectativas de vida. Folha de S.Paulo, São Paulo, p. C-3, 23 abr. 2002.
GRABOIS, A.P. Criminalidade só cai com melhor distribuição de renda, diz Ipea. Folha de S.Paulo, São Paulo, 2 ago. 2003.
GRAJEW, O. Os filhos do Brasil. Folha de S.Paulo, São Paulo, 23 jul. 2003.
HUGHES, P.J.A. Periferia: um estudo sobre a segregação socioespacial na cidade de São Paulo. 2003. Dissertação (Doutorado) - PUC, São Paulo, dez. 2003.
KILSZTAJN, S. Óbitos por agressão/Sistema de informações sobre mortalidade: Brasilândia, Cidade Tiradentes e Jardim Ângela. São Paulo: PMSP/Sehab, 2001 (Projeto Bairro Legal).
LABHAB/FAU-USP. Metodologia consolidada para a elaboração de planos de ação habitacionais e urbanos. São Paulo, PMSP/Sehab/Habi - Cities Alliance - Banco Mundial, jul. 2003. (Projeto Bairro Legal).
LEITE, P.D. Obstáculo urbano cria nicho para o crime. Folha de S.Paulo, São Paulo, p. C-1, 11 jan. 2004.
LOPES, C. Soberania nacional e execuções sumárias. Folha de S.Paulo, São Paulo, 6 nov. 2003. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz0611200310.htm>.
MAGALHÃES, R. Guaianases: bicampeão de homicídios. Jornal da Tarde, São Paulo, 10 fev. 2004.
MARIANO, B.D. Controle social dos excluídos e a polícia. Folha de S.Paulo, São Paulo, 8 maio 2000. Caderno Opinião, p. 1-3.
MARSIGLIA, R.M.G.; PAVEZ, G.A.; CASTANHA E OLIVEIRA, I. de M. Vidas nuas, mortes banais. São Paulo, 2003. (Pesquisa CRAVI - PUC-SP).
OFICINA DE IDÉIAS. Uma proposição metodológica de protagonismo juvenil. São Paulo: PMSP/ Sehab/Habi - Cities Alliance - Banco Mundial, maio 2003. (Projeto Bairro Legal).
PENA de morte é defendida por 50%. Folha de S.Paulo, São Paulo, 1 jan. 2004. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff0101200406.htm>.
PENTEADO, G. Governo erra número de mortos pela PM. Folha de S.Paulo, São Paulo, 3 fev. 2004.
________. Mortes de civis pela polícia batem recordes. Folha de S.Paulo, São Paulo, 31 jan. 2003. Caderno Cotidiano, p. C-3.
POBREZA ainda explica crime, diz o sociólogo francês Laurent Mucchielli. Folha de S.Paulo, São Paulo, 3 fev. 2002. Caderno Mundo, p. A-17.
POCHMANN, M. Menos pobre, muito mais desigual. Folha de S.Paulo, São Paulo, 5 nov. 2003. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi0511200310.htm>.
RAYMUNDI, V.; KAWAGUTI, L.M. Número de mortes violentas de jovens cresce em 51% em São Paulo. Diário de S.Paulo, São Paulo, 18 set. 2003.
ROLLI, C. Taxa de desemprego cresce mais entre ricos. Folha de S.Paulo, São Paulo, p. B-14, 20 fev. 2004.
SALGADO, R. Programas sociais ajudam no combate à violência. Diário de S.Paulo, São Paulo, 27 fev. 2004.
SANTOS, B. de S. Os fascismos sociais. Folha de S.Paulo, São Paulo, 6 set. 1998. Caderno Tendências/Debates.
SCHWARTZ, C. Grande parte de homicídios no Brasil tem relação com drogas - ONU. Folha de S.Paulo, São Paulo, 3 mar. 2004. Disponível em: <http://noticias.uol.com.br/inter/reuters/2004/03%20/03/ult27u40967.jhtm>.
SOARES, L.E. A ética e o intelectual no século XXI. In: ROITMAN, A. O desafio ético. Rio de Janeiro: Garamond, 2001.
TERRAZ, R. Homicídio é a segunda causa de mortes de homens em São Paulo. Diário de S.Paulo, São Paulo, 19 fev. 2004.
VALOR político de controle das drogas cresce na América do Sul. Folha de S.Paulo, São Paulo, 2 mar. 2004.
ZALUAR, A. Para não dizer que não falei de samba: os enigmas da violência no Brasil. In: SCHWARCZ, L.M. História da vida privada no Brasil. São Paulo: Cia. das Letras, 1998. 4 v.


NOTAS
Artigo desenvolvido a partir da tese de doutorado do autor, intitulada "Periferia: um estudo sobre a segregação socioespacial na cidade de São Paulo" (HUGHES, 2003). 1. A apresentação pública da pesquisa foi gravada e transcrita em 08 de julho de 2003.

© 2007 Fundação SEADEAv. Casper Líbero, 46401033-000 São Paulo SP - BrazilTel: +55 11 3313-5777Fax: +55 11 2171-7297perspectiva@seade.gov.br
_uacct = "UA-604844-1";
urchinTracker();